前不久發(fā)生的河南商丘公交“停運”事件，再次引發(fā)對城市公交運營困境的熱議。地方政府財政緊縮，企業(yè)用人用車成本增長，票務收入下降，導致公交企業(yè)運營現(xiàn)金流斷裂，不少公交企業(yè)甚至喊出“克服艱難，活下去”的口號。

對當下城市公交困境而言，最需要回答的問題不再是公交對城市能帶來什么好處、對城市交通作出什么貢獻，而是如何在地方政府財政能力約束下最大化公交的產出和效益，保障城市公交的可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)實發(fā)展與“公交優(yōu)先”導向存在一定偏差

自二十多年前筆者進入大學學習交通專業(yè)以來，公共交通一直被作為城市交通中運輸效率最高、單位能耗排放最小的理想交通方式。如果翻一翻十五年前甚至二十年前大部分城市的綜合交通規(guī)劃報告，或者公共交通專項規(guī)劃報告，會發(fā)現(xiàn)“公交優(yōu)先”一直被作為解決城市交通擁堵的核心戰(zhàn)略，公共交通出行的分擔率也長期作為核心指標被列入規(guī)劃中。

近幾年公交在不同類型城市的發(fā)展狀態(tài)，似乎與當初的設想偏離越來越大。盡管我們一直強調綜合交通系統(tǒng)思維，但公交出行分擔率指標導向下的公交規(guī)劃供給卻未得到預想的結果，公交與私人機動車交通之間似乎并未形成良好的協(xié)作關系。除了小汽車出行的競爭之外，互聯(lián)網出行、電動自行車出行也對公交客流市場形成明顯爭奪，加上近三年疫情對出行行為的影響，公交在部分城市出行中的市場占有率呈現(xiàn)出斷崖式下滑。

運營虧損補貼不足以維持企業(yè)經營，通過公交“停運”這樣戲劇化的形式表現(xiàn)出來，恐怕不能單純以補貼缺口問題來看待。

補貼對于公交的意義在哪里？這也許是解決問題前需要理清楚的事情。筆者嘗試從公共性、集約性和正外部性三個角度來簡要討論。

從公共性角度看，很多報告和文件中明確指出公交是公益性事業(yè)，因此長期執(zhí)行低票價政策。這也是城市政府對公交運營虧損進行補貼的重要依據，當然也成為企業(yè)向政府要求補貼的重要理由。但相比公益性，筆者更愿意稱其為公共性。無論是國營還是民營，公交出行服務與供水、環(huán)衛(wèi)等公共服務一樣都是受政府管制的行業(yè)，具有必要性和均等性，特別是對機動化能力不足人群的保障。從公共性角度出發(fā)，政府對企業(yè)虧損補貼意義之一就在于向企業(yè)購買服務，并均等地提供給市民。既然是購買，當然需要結合地方政府的財力來考慮購買公交服務的規(guī)模和服務水平。當下部分城市的補貼困境，一定程度上反映了地方政府在公交運營服務投入中還缺乏對于財力匹配維度的系統(tǒng)考量。

從集約性角度看，盡管一直以來我們在“公交優(yōu)先”的宣傳中潛移默化地將公交運輸效率高作為優(yōu)先發(fā)展的理由之一，但公交的真實運輸效率評價需要以實際客流量為基礎。在公交上座率低到一定程度的情況下，實際的運輸效率未必比私人機動車高。公交服務投入有規(guī)模經濟的特點，即在一定范圍內，公交投入越大，產出單位服務能力邊際成本越低。從集約性角度出發(fā)，財政資金投入，不但要體現(xiàn)公交規(guī)模經濟下的產出邊際成本降低，還要將產出效益的邊際成本納入考量，這樣才能真正最大化公交服務供給的實際社會福利水平。簡單來說，衡量發(fā)展公交投入與效果是否有集約性特征，一方面需要衡量通過政府的公共投入能否迅速增大和保持公交線網的服務范圍和密度，以及提升服務質量；另一方面也要衡量通過公交服務水平和競爭力的提升，能否真正吸引到更多乘客，一定程度上降低單位乘客或乘客公里的運輸成本。這才是通過公共資源投入提高公交運輸集約性的體現(xiàn)。因此，特別需要對公交線網的車公里投入成本、客流量、客公里等指標進行監(jiān)控，并進行成本效益分析，以此來衡量財政補貼的實際效果。

從正外部性看，公交補貼也具有對城市交通的正外部性，通過補貼，提高公交競爭力，增加集約化出行的比重，可以減少私人機動化出行，進而降低城市交通的能耗排放、交通事故，從而緩解城市交通擁堵，提升整個城市的交通效率。這正是規(guī)劃領域將公交視為綠色出行，解決城市交通問題的戰(zhàn)略意義所在。但這種正外部性的達成要基于現(xiàn)實的客流轉移以及達到一定的客流強度。公交對城市交通的正外部性要以真實結果為導向，不能以公交系統(tǒng)的運輸能力代替實際的客運量。

多方面因素影響公交補貼效率

城市公交的財政補貼有國家、省和市三個主要來源。在國家層面，過去的燃油補貼、新能源車輛運營補貼等逐步退坡。省級層面的補貼往往以政策引導性為主，如城鄉(xiāng)線路補貼、公交一體化創(chuàng)建獎勵補貼等。市級層面的補貼主要面向企業(yè)的實際運營虧損缺口，主要起到兜底作用。對企業(yè)而言，不管補貼名目為何，都是用于補償非市場化票價制度帶來的經營性虧損，目前很多城市的補貼政策傾向于簡單地直接兜底虧損額，且缺乏相關專業(yè)績效考核約束，不能很好地起到激勵和引導企業(yè)發(fā)展的作用。這也容易陷入越補越虧、越虧越補的循環(huán)。

巨大運營虧損缺口似乎是公交當下困境的來源，但筆者看來，這在很大程度上是公交財政投入補貼的效率未得到充分發(fā)揮的必然結果。下面從三個方面簡單談談公交補貼效率的問題。

路權保障缺失的短板導致運營補貼低效。相較于近年來在公交車輛大批量電動化、公交線網規(guī)模迅速增長上的大筆投入，在公交路權保障方面的經濟和政策投入似乎一直不夠充分。與公交運行路權相關的基礎設施，如場站、公交站臺、公交專用道、專用信號燈等投入與公交運力規(guī)模的增加并不匹配。不少城市為了完成公交優(yōu)先設施的建設指標，在公交客流較低的城市外圍區(qū)域、或者道路條件好但公交出行不多的路段上設置公交專用道、專用信號燈等，直接導致了公交基礎設施中大量財政投入資金的低效甚至浪費。與私人機動化在空間上的門到門以及時間上的說走就走相比，公交的可靠性和運行速度得不到道路設施的保障，甚至變得更糟糕，最終公交拿得出手的競爭力恐怕只剩下低票價。

補貼長期聚焦運營成本本身，無法激發(fā)企業(yè)的主觀能動性。城市公交具有一定的天然壟斷特征。在缺乏市場競爭的條件下，運營企業(yè)的主觀能動性相對不足，容易導致企業(yè)自身運營效率難以提高。目前由于補貼不足，很多地方開始倒逼公交企業(yè)從經營上采取降本增效措施，但“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”式的被動管理必定不是企業(yè)乃至行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長久之計。

從成因上看，公交線路形成具有較強的歷史路徑依賴，由于缺乏有效的線路進入和退出制度引導，大部分公交運營企業(yè)對于存在問題的線網缺乏主動調整或者主動提出調整請求的動力。筆者團隊曾經通過對公交線路運營數(shù)據的專項分析發(fā)現(xiàn)，一些線路的單客成本竟能超過百元。但這些成本問題并未引起足夠注意，財政補貼的效率下滑情況可想而知。另外，由于城市空間發(fā)展太快，以及部分城市軌道交通投入后的客流結構變化，交通規(guī)劃部門制定的線網規(guī)劃和優(yōu)化方案過于超前和理想，與公交企業(yè)自身的運力水平以及管理實際無法有效銜接，導致規(guī)劃方案不注重實際運營，結果企業(yè)運營也就不能很好地執(zhí)行規(guī)劃方案?，F(xiàn)實中大部分公交線網規(guī)劃最重要的作用是解決公交場站的用地問題。

從對策上看，很多城市想通過單純的成本規(guī)制來控制公交企業(yè)運營的成本水平，但絕大部分的成本規(guī)制是基于當前公交運力投入水平下進行的成本控制。即便對企業(yè)的各項運營成本項進行了很好的控制，但公交整體效益的發(fā)揮除了企業(yè)高效經營外，更需要明確合理的線網和運力投入作為前提。由于各個地方情況的差異、運力投入和運營任務前置條件的不成熟，目前公交企業(yè)成本規(guī)制的制定與實施并不能很好地形成長效機制，對發(fā)揮企業(yè)主觀能動性以及調整優(yōu)化公交的供給作用有限。

綜合交通方式的協(xié)作不夠，存在無效和重復投入。一直以來公交與私人機動化交通方式之間都被認為是競爭關系。但從城市綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略的高度來看，公交和私人機動化交通方式之間是存在一定的協(xié)作關系的。香港、新加披等城市的經驗表明，城市交通的負外部性需要通過政府管制這個有形的手來進行干預，通過第一次道路資源分配，為道路系統(tǒng)整體效率的提升打下基礎。如果給與公交相應的路權保障，提升運行速度和可靠性，公交上座率的提升同時會減少私人機動化交通的出行量，那么公交和私人機動化的運輸效率也會整體得到提高。從經濟調控的角度來看，目前公交的票價水平已經沒有任何空間，通過征收擁堵費、提高停車成本等手段對私人小汽車使用進行經濟杠桿調節(jié)又會給地方政府帶來較大壓力。而通過規(guī)范公交車輛的行駛環(huán)境，保障公交路權來提升公交競爭力是一個目前最可能行得通的手段。

此外，隨著互聯(lián)網出行的發(fā)展，網約車和共享單車為城市提供了類公共服務的交通出行選擇。盡管看上去是企業(yè)行為，但部分互聯(lián)網出行平臺通過運力的過度和無序投放，以近乎傾銷的方式對城市道路空間和公共空間進行占用，對城市交通系統(tǒng)形成了短時沖擊，改變了出行習慣。公交的政府投入與互聯(lián)網平臺的交通服務投放之間形成了一定的重復，產生了不必要的內部競爭。

筆者觀察到軌道站點的接駁線路與共享單車之間就存在較多直接競爭，如分流乘客，占用公交站臺和人行道空間影響公交車和乘客進出等。筆者在訪談中多次聽到公交企業(yè)抱怨共享電單車對公交客源的爭奪。盡管互聯(lián)網交通服務為出行者提供了更多方便，但其傾銷式的擴張帶來的社會成本一直未被足夠重視。例如：共享單車的押金問題、占用公共空間導致的額外管理成本、“單車墳場”等。近兩年共享單車紛紛漲價，其便捷性和可靠性也會逐漸回歸理性。在政府大量補貼投入公交的背景下，互聯(lián)網交通與公交之間的綜合交通協(xié)作關系也需要得到重視。

給當下公交發(fā)展困境的建議

行業(yè)管理思維要逐步轉向運營精細化和專業(yè)化。快速城市化階段，由于公交出行需求增加的預期，形成了以增加服務供給、提升服務水平的公交系統(tǒng)快速增長模式。進入城市化下半場，這種模式已經無法適應當下城市交通發(fā)展需要。首先，在城市由建設為主進入到運營為主的階段后，地方政府當下的財力支持水平需要作為公交系統(tǒng)運力規(guī)模的重要約束條件，作為公交線網服務范圍和服務水平制定的依據。其次，公交系統(tǒng)規(guī)劃要充分考慮運營的需要。當下新能源車輛運營過程中的充電補電需求以及電池衰減特征與以往的燃油車有很大差別，在場站規(guī)劃、車隊規(guī)模、線路長度、車輛調度等方面要充分考慮，同時規(guī)劃階段要對企業(yè)運營的人力成本進行估算。最后，要建立穩(wěn)定的線網調整機制，制度化公交線路的開辟、調整和退出規(guī)則，以應對不斷變化的需求。公交系統(tǒng)的評價指標也要由側重規(guī)劃建設的線網密度、站點覆蓋率以及萬人標臺保有量等設施規(guī)模指標，向服務質量、成本控制水平、實際客流水平等運營指標轉變。

運輸效率的提升要充分考慮路權保障。如前文所述，目前公交系統(tǒng)效率提升的重要抓手不在運力投入，而在運行速度和可靠性的提高。城市交通擁堵的治理是當下的城市交通熱點，但城市公共交通運行條件的改善也需要引起足夠重視。在大客流走廊以及目前公交運行速度慢的路段和區(qū)域，要通過公交專用道、專用交叉口進口道以及公交信號優(yōu)先等措施保障和提升公交運行速度。公交站臺是乘客進入公交系統(tǒng)的大門，應結合公交運營的實際需要將公交站臺設施規(guī)范化，給與足夠的候車和上下車空間，并保障乘客安全和公交站臺的使用權。在運營管理上要提升公交運行速度和可靠性，提高車輛到站的準點率，在暫時無法滿足準點率的條件下，要盡量保證公交發(fā)車間隔的均勻性。

運營補貼要厘清權責邊界，更要配套監(jiān)管制度。政府對公交的財政補貼是為公交運營服務進行買單，因此需要將實際的公交運營虧損從企業(yè)經營內容中提取出來，才能準確衡量公交財政投入的效率，對企業(yè)的公交運營起到激勵和引導作用。大部分公交公司作為國有企業(yè)，在地方政府有需求的時候經常會提供很多臨時運輸服務，如大型活動保障、上下學專線運營、高峰期間應急運輸?shù)龋髽I(yè)也會利用自身運力提供一些外部包車服務。這些運輸服務的成本其實并不應該包含在政府購買公交服務的財政補貼中。此外很多城市意圖通過給與公交企業(yè)一定的地產物業(yè)或者其他資產來讓企業(yè)自身造血，這種情況下，更要分清楚企業(yè)提供公共服務和自身經營的責任邊界，避免財政補貼的投入混亂。

其次要在規(guī)劃和運營過程中引入詳細專業(yè)的財務維度分析。公交線路有熱線有冷線，有為了達到基本公共服務覆蓋的兜底線路，有為了服務大客流而重復設置的線路。除了對客流特征進行分析外，也需要分線路、分區(qū)域、分時段進行詳細的財務分析。只有細化了規(guī)劃和運營的財務分析，才能對財政資金使用效率進行全面監(jiān)控，為線網調整和優(yōu)化提供可靠的投入產出比依據。

最后要從地方公共服務績效的角度建立公交財政補貼機制。保障公交運行是地方政府的事權，盡管中央和省級長期以來有過各種補貼，但市縣級層面需要為本地的公交運營可持續(xù)性負責。因此，地方政府需要建立公交運營成本核算規(guī)則，建立公交運營質量考核與補貼的聯(lián)動機制。在財力和運力約束下對公交線網進行規(guī)劃，對產出和效益進行監(jiān)控評價，在客運效益方面除了客流量外，還需要引入客流周轉量（客公里）的分析，真正體現(xiàn)公交運輸?shù)木C合效益。面對當下公交境況，急需建立制度化的地方運營補貼政策，保障公交企業(yè)現(xiàn)金流的可持續(xù)性。

注：文中“公交”特指以巴士為運營車輛的公共交通，不包含軌道交通。

作者系“上海邑途交通咨詢”負責人，交通和城市規(guī)劃專家；竺筱韻和王勢華對此文亦有貢獻。